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基于产能和生态“双安全”的耕地保护立法思考
发布时间:2022年06月17日 10:25作者:点击:[]

自然资源部国土整治中心   郧文聚





耕地是土地利用的一种类型,通常用面积数量和四至表达,是土地数量管控的对象、抓手。然而,耕地是用于农作物生产的,这是耕地的功用。耕地之所以具有支持作物生产的功用,是因为它是一个“活”的生命体,耕地的本质是一个人工赋能的自然生态系统。这是耕地的本质,是耕地区别于其他土地类型的本质特征。耕地的自然肥力、自净能力,是其“吐生万物”的根本依据。没有了这个根本依据,耕地也就不存在了,就是一个大盆景。保护耕地,最重要的是保护耕地的自然生态安全。这样的耕地保护,才是从保护本质的角度,保护耕地的生产能力,坚守耕地红线。从这个逻辑上讲,耕地数量是表相,耕地质量是功用,耕地生态是本质。






一耕地数量保护是基本前提


1.我国人口达峰需要至少保有18亿亩耕地。这是基于我国耕地面积、布局、技术投入水平科学测算的结果。但实际理解执行时,把耕地看成了工业流水线上生产出的规范物品,极不适当地概化了耕地内涵、简化掉了耕地的极其强烈的空间异质性,忽略了从南到北、从低到高的积温变化,从东到西的降水变化。

2.改革开放快速进程中实施的全国土地一次调查、全国土地二次调查都显示坚守18亿亩耕地红线很困难。在制度设计上,实质性地强化了耕地保有量的突出地位,而且把主要精力放在了占补平衡管理上。

3.耕地总量动态平衡与耕地占补平衡出发点是好的,但实操上仅仅盯住了“占一补一”,但忽略了耕地布局不稳、质量退化、生态受损。特别是南方具备高产稳产条件的平原耕地、水田大幅度减少。

4.全国国土三次调查成果显示,我国耕地保有量持续下降,年均耕地减少的幅度不断增加,从每年减少约600万亩,到减少约1000万亩,再到减少约1130万亩。

由此可见,耕地保护是一个系统工程,仅仅抓住耕地保有量这个纲,是难以抵御冲击耕地红线的种种驱动力量的。但不能据此认为,以耕地保有量为核心的数量保护策略是失败的,恰恰相反,如果没有抓住这个基本前提,现在的耕地保护基础肯定更加脆弱。一言以蔽之,耕地保有量还在,但耕地布局不一样了,耕地利用方式也不一样了。耕地保护红线的这个变化是很深刻的。

二耕地保护必须数量质量并举


1.加强补充耕地的质量建设。1998年,国土资源部组建后,耕地保护制度发生了深刻变化,耕地质量保护,特别是补充耕地的质量问题日益引起重视。2004年,与国发28号文件相配套,改革了耕地占补平衡管理要求,耕地保护考核不仅考核耕地保有量,也开始考核补充耕地的数量和质量,与此同时,基本农田保护与建设也纳入了考核体系。

2.有规划、有标准,大规模开展高标准基本农田建设,以建设促保护。2001年,第一批国家投资土地整理项目落地,开启了以耕地资源建设,促进维持和提升耕地产能的新策略。又鉴于粮食大县都是经济穷县的基本事实,由国土资源部组织实施的土地整理建设高标准农田项目,都不需要地方配套资金,并严格执行主要工程设施管用十五年设计标准。经国务院批准实施的“十二五”、“十三五”《全国土地整治规划》都明确了建成4亿亩高标准农田的约束性指标。

3.全国耕地质量分等技术体系、工作体系的建立,为实施耕地保护数量质量并举创造了技术保障条件。经过三代人几起几落的不懈努力,1999年启动了全国耕地分等、定级与估价工作,2003年颁布了行业标准,2009年发布了全国耕地质量分等成果,2012年颁布了国家标准。全面建立了足以支撑耕地产能安全,面向全部耕地的调查监测评价体系。

4.耕地是用来种植农作物的,主要是用于粮食生产的。耕地保有量抓住了耕地数量保护的牛鼻子,但没有抓住耕地产能这个核心要义。耕地保护不能搞数量质量分开,必须抓数量质量并举。应该说,本世纪头20年的耕地保护策略是上了道的,因此也是卓有成效的。基于耕地保护数量质量并举方针,补充耕地质量有考核,高标准农田建设有标准,此间所建设的8亿亩高标准农田为我国粮食总产站稳1.3亿斤的台阶做出了重大贡献。通过高标准农田建设,耕地质量普遍提高一个等以上,亩均增产100公斤以上,整理后的耕地,田块规整、基础设施配套,为农业新技术的利用创造了更好的条件。研究表明,高标准农田建设,还促进化肥、农药减量,减少了面源污染,为农业绿色生产开辟了道路。

由此可见,耕地保护不能搞数量质量分开,必须抓数量质量并举。耕地质量保护必须抓住产能保护这个核心要义,坚持以建设促保护,注重补充耕地质量源头管控和现状耕地质量管护与提升,以科学的耕地质量调查监测评价体系支撑国家粮食产能安全。

三统筹保护好耕地产能和耕地生态安全


1.耕地退化已成普遍趋势。东北黑土地退化,变薄变瘦变硬;华北地下水漏斗,深层地下水过度开采利用而不补;长江中下游耕地复合污染,部分耕地必须退出利用;南方耕地土壤酸化面积扩大,北方耕地盐碱化、荒漠化,西南耕地石漠化,严重侵蚀我国耕地资源的自然生态安全,必须采取果断措施予以保护。

2.长时期积累使我国耕地布局重心向北、向西移动,维持高水平的国家粮食总产更多依赖于农业投入,而耕地自然生产力的贡献份额下降。长此以往,将危及国家耕地资源生态安全。粮食生产的科学机理是光合作用,光温降水是耕地生产力的第一决定要素,而土壤要素、农业技术要素是在“天”的决定前提下发挥作用的。东北、西北,农作物一年一熟,华北、华中一年两熟,华南一年三熟。这样的农作物种植制度是由“天”决定的。因此,稳定耕地资源布局意义十分重大,遏制高产稳产的东南耕地减少、控制低产不稳产的西北耕地增加,是耕地资源生态保护的一个重要任务。

3.耕地污染给农产品安全带来的风险必须严格管控。生态环境部、自然资源部、农业农村部联合完成了全国农用地土壤污染详查工作。该成果将我国耕地污染划分为三个档次,一是无污染,即绿色耕地,将实施优先保护策略;二是有中轻度污染,即黄色耕地,将实施安全利用策略,确保农产品安全,对人体健康无害;三是重度污染,即红色耕地,将实施严格管控甚至退出耕地利用的策略。但据笔者所知,红色耕地中的一部分,如果改变耕地利用方式,也是可以实现安全利用的,亦即耕地有污染、农产品安全。而黄色耕地中的一部分,如果利用不当,也会出现耕地轻微污染,而农产品却超标危害人体健康。因此,根据耕地污染情况,制定更加精细化的耕地保护和利用管理制度,也十分必要和紧迫。

4.加快构建适应耕地保护数量、质量、生态“三位一体”新要求的技术体系、工作体系。应该承认,耕地生态保护还是一个比较前沿、比较复杂、比较紧迫的新课题、新任务。全国国土三次调查部署安排了对全国耕地土壤微生物多样性的摸底调查,新制定的全国耕地资源质量分类技术体系,把耕地生态环境指标纳入其中,并于2021年底形成了全国成果。这为实施“三位一体”耕地保护提供了技术产品保障。但耕地生态保护修复问题本身十分复杂,有不同类型和程度的生态问题,也有不同类型和程度的环境问题,有的问题是单一的,有的问题是复合的,耕地生态保护修复的对策因此也必然是千差万别的,必须因地制宜、因时制宜、因作物制宜。因此,耕地保护立法,一方面是要继承好耕地保有量法律框架,确保耕地资源数量保护基本前提不失守;另一方面是要基于耕地产能和生态“双安全”,架构起更为完善、更加严密的耕地保护制度。牢牢守住耕地红线,这个国之大者。

耕地生态“安全”是本质特征,耕地保护,不仅要进一步用严密制度保护好耕地产能这一核心要义,还要努力创新,用更完善的法律制度保护好耕地生态这个本质特征。

四耕地保护立法建议


1.明确耕地保护的基本原则

耕地保护不仅要保面积,还要保产能、保质量,更要保布局稳定、保生态安全。耕地保护,要在坚持耕地数量质量保护并举的前提下,把耕地放到更大的自然地理格局、区域生态系统层面予以考虑,坚持面积是基础、产能是核心、生态是根本,立足区域自然地理格局、资源禀赋状况和生态环境条件,坚持系统观、整体观,统筹耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

2.建立农田质量与生态状况调查监测评价预警制度

强化科技支撑和部门协作,建立科学全面的耕地质量调查监测与评价预警体系,在查清耕地面积、空间、用途等信息的基础上,定期围绕农田核心质量指标、生物多样性等生态环境指标,开展农田质量与生态状况调查、监测、评价与评估,实现农田质量与生态问题的精准识别和预警,为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护提供精准的数据支撑。

3.建立耕地数量质量生态“三位一体”占补平衡新机制

一是以更加简明、科学的耕地资源质量分类成果反映耕地质量状况,建立耕地占补平衡新机制,在确保耕地保有量、产量安全的基础上,确保区域耕地布局基本稳定,确保耕地产能和生态“双安全”。二是补充耕地选址时,采取生态环境条件“一票否决制”,杜绝盲目、不可持续补充耕地引发生态失衡问题。三是建立补充耕地质量核查与监管制度。

4.建立耕地质量建设与提升制度

持续通过高标准农田建设、中低产田改造、土地复垦与整理等工程措施提升耕地质量,以建设促保护。根据全国国土空间规划纲要,编制全国高标准农田建设规划,明确建设任务和布局,并逐级分解高标准农田建设任务,落实到地块,保障资金供应。

5.建立耕地生态保护与修复制度

一是及时修复损毁耕地,及时对沙化、石漠化、盐渍化、土层变薄、有机质下降、生物多样性下降等退化耕地和受污染耕地进行治理,确保耕地产能和生态“双安全”。二是现有耕地中建设并完善生物缓冲带、防护林网、生态排灌沟渠等绿色田间基础设施,维持耕地生态系统稳定性。三是因地制宜、因时制宜、因作物制宜,制定更加精细化的耕地保护和利用管理制度。四是建立耕地轮作休耕制度,鼓励因地制宜发展生态农业、有机农业、循环农业等,采取生物、物理等技术措施提升耕地生物多样性,提升耕地生态系统质量和稳定性。

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